调解法已列入立法计划:“分进”还是“合击”

中国普法网 2007-11-23 10:35:08

　　就立法而言，笼统地制定一部包括司法调解、行政调解、人民调解、商事调解(其中包含行业调解)在内的调解法难度太大。司法调解已有专门的诉讼法作出了规定，行政调解则多为劳动争议之类的事项，目前也有了专门的法律保障。目前实际上最迫切需要立法支持的，是民间性质的调解，主要为人民调解委员会的调解，以及中国国际贸易促进委员会系统的商事调解。更准确地说主要是日益活跃的商事调解缺少法律支持，人民调解还有一个具有法规性的行政条例支持着。
　　所以，我认为，在立法过程中需要充分考虑商事调解的特殊地位，中国贸促会系统的调解机构已经有了近二十年的实践经验，形成了一种与人民调解不同的、独具涉外特色和优势的调解体系，它的专业性、国际性明显有别于一般的自发性、无偿性的民间调解，而且无论是从规范、理念还是操作上讲，都是参照目前国际上通行的规则与做法，早已与国际接轨并得到了国际认同，有了非常成熟的规则体系与运行制度。因此，这些实践应当成为酝酿新法过程中的经验参考来源，要给予足够的关注。
　　我建议拟议中的调解法宜以司法调解和行政调解之外的民间调解为对象，应是一部涵盖人民调解和商事调解的民商事调解法，同时注意人民调解与商事调解的差别，或考虑国内纠纷与国际商事纠纷在调解程序、调解规则、调解员要求等方面的较大差异，参考仲裁法的立法惯例，设立专章对商事调解进行规定。
　　不过，如二者区别太大难以统一表述，在可行的情况下，也可考虑分别制定人民调解法和商事调解法，劳动争议不就专门制定了调解仲裁法吗？

调解立法最好重点规制法院外调解

　　中国政法大学副教授邱星美对于调解立法有自己独到的见解。她对囊括司法调解、行政调解、人民调解、行业调解，及其他所有调解的“大一统调解法”观点有不同看法：

　　提出制定调解法某种程度上而言是对调解功能、价值认识的理性回归。一段时间里司法机关曾强调调解的运用，强调调解率。但后来随着法治建设的深入，开始有越来越多的学者对调解持批评态度，有的甚至还很尖锐，认为调解率过高不符合“依法裁判”的法治精神。此后相当一段时间里，对调解的强调有所减少，反映在实践中，法院的调解率也相应下降了。但一个直接的后果是，诉讼成为了纠纷解决的首选，司法程序成为了纠纷解决的唯一方式，而一个直接后果是法院不堪讼累。现在重提调解的重要性，并进而呼吁立法，可以说是回归到了对司法职能的理性认识上来了。
　　不过，我认为，在进行调解立法的过程中，应当考虑将司法调解排除在外，重点规制法院外的调解：其一，从立法的角度而言，如果将现有诉讼法中规定的调解制度也囊括进来，恐怕会涉及到现有诸诉讼法的整体性修改，这样做立法成本会过大，操作难度较大。其二，我并不太认同法官在正式司法程序中充当调解主体的角色，国外没有哪个国家是由审判诉讼案件的法官亲自调解的，在他们的传统观念中，审判法官一旦从事了调解工作，然后再裁判案件，就有违背程序公正之嫌。因此，对于未来的调解法，在价值取向上，应当将诉讼程序中的法官调解作为解决纠纷的辅助手段，而将中心放在法院外的民间调解之上，大力发展包括调解在内的非诉讼纠纷解决手段，以缓解法院审判压力，提高审判效率。

五次提案，一位委员与调解立法的情结

　　对于调解立法最终进入立法程序的过程，来自珠海的全国政协委员蒋秋霞绝对不会陌生，她亲历了“调解法”从提案到进入立法计划的全过程，我们在讨论调解范围时，回溯这一过程不无裨益：

　　五年前的全国政协十届一次会议，我作为第十届全国政协委员与滕进贤、赵士英等三位政协委员联名提交了一份编号为3255号的提案———《关于制定中华人民共和国调解法的建议》。会后，全国政协提案委员会组成了调解立法专题调研组，赴重庆、浙江、山东三省进行考察，了解调解现状及立法必要性等问题。2004年的全国政协十届二次会议期间，我们几人再次就调解立法问题提交了提案。会后全国政协提案委员会又组织调研队伍，于2004年11月，专程赴英国、瑞士、意大利等积极运用调解制度的国家就调解立法进行专题考察。