新行政法构建：由“秩序”到“社会”的价值嬗变
——与社会行政法倡导者于安教授一席谈

中国普法网 2007-11-29 9:27:40

　  于安，1956年生，祖籍山东蓬莱，法学博士，清华大学公共管理学院教授和博士生导师，政府研究所所长。近年主要研究领域是社会行政法、行政应急法、政府采购法、WTO政府采购协定和科技进步法。

    主持人：唐俊
　　对话时间：2007年11月28日
　　对话地点：清华大学公共管理学院
　　对话人物：清华大学公共管理学院 教授于安

　　行政法面临重大转型

　　主持人：胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出要构建服务型政府，对政府的组织、作用及价值体系建设都提出了一系列的新要求，尤其从关注和保护民生的角度，强调政府要保障社会大众在经济发展、民主政治、文化建设等多方面的平等参与权、平等发展权。这些论述可以说为政府功能转换和公民权利建设都指明了新的发展方向。对于调整政府与公民关系的行政法而言，你认为这一系列的新提法、新论述有什么样的具体意义和作用？
　　于安：从行政法的性质和作用看，回答这一问题需要有以下两方面的依据：第一是报告在政府作用和公民权利方面是否有新的重大主张，第二是我国现行行政法的价值体系和制度体制是否适应这些新的重大主张。
　　报告在系统地回答了什么是社会主义和怎样建设社会主义，以及实现什么样的发展和怎样发展等重大理论和实际问题基础上，对于政府组织和作用提出了一系列新要求，基本内容是关于政府的类型、政府的体制、政府的权力结构和运行机制，以及政府在经济、政治、文化和社会四个方面的职能和作用。报告还提出了在发展中国特色社会主义中公民享有的新权利，其中包括全体社会成员基本人权方面的平等参与权和平等发展权，在经济发展中的技术创新权、平等物权和农业发展权，在民主政治方面的知情权、参与权、表达权和监督权，在先进文化方面的基本文化权益，在社会建设方面的就业、教育和医疗等分享改革成果的民生权益。在权利结构上既有个体性的主观权利，也有集体性的客观权利。除此以外，报告还提出了政府作用的价值观和公民意识，两者统一于民主法治、自由平等和公平正义的基本理念中。
　　就法治的地位和作用而言，报告认为依法治国是坚持中国特色社会主义政治发展道路的内容之一，建设社会主义法治国家是深化政治体制改革的内容之一。按照报告的要求，坚持依法治国基本方略，就是要在树立社会主义法治理念、实现国家各项工作法治化和保障公民合法权益三方面作出努力。因此，行政法应当将报告对政府组织和作用的要求法治化，保障公民在发展中国特色社会主义中的各项权益。但是现行行政法对此任务尚没有完整地实现。2003年的三中全会提出科学发展观和2006年六中全会作出构建和谐社会的决定以后，我国行政法的立法很快做出反应，例如公布了义务教育法和就业促进法等。2006年司法部组织的国家司法考试按照政府履行维护社会公平正义职能的要求，在考试大纲的行政法部分一改过去注重行政基本法的作法，将义务教育法和残疾人就业条例等单行立法列入考试要求的法律文献目录中。但是就行政法整体而言，或者说在行政法的基本价值体系和制度体系来说，还不能完全适应科学发展观要求的新的政府组织和职能。因此有必要尽快修订和制定基本行政立法，按照科学发展观进行我国行政法的整体转型。

　　构建社会行政法体系

　　主持人：你一再提到整体行政法的问题，并将其作为行政法转型的对象。可否谈谈行政法整体的类别和向社会行政法转型的必然性？如果像你倡导的那样，要构建社会行政法，其特殊性如何？核心概念又是什么？
　　于安：以市场体制和公民自由权利为社会条件，行政法在整体上大致上可以分为秩序行政法和社会行政法。前者以保障经营自主权和其他公民自由权利，后者以实现公民社会权和其他公法受益权，作为确定政府职能和评价政府活动合法性的基本标准。社会行政法是市场经济条件下行政法发展的必经阶段。因为自发的市场竞争必然导致垄断和社会差别，没有体现社会正义的法律和道德约束，市场竞争衍生的社会差别必然发展为社会矛盾乃至社会分裂，从而使市场机制消失在市场自身制造的社会矛盾之中。因此，发展社会行政法，赋予公民以社会权和其他公法受益权，是维持市场作用、保障公民平等发展权和保持经济繁荣所必需的，是实现可持续的发展目标和实现使全体社会成员共享发展成果的社会目标所必需的。