改革还是改良?中国劳动争议处理体制面临重大选择

工人日报 2007-9-17 14:29:47

　　全国律协法律援助与公益事务委员会常务副主任、北京市农民工法律援助工作站主任佟丽华在对工作站援助的2000多件农民工劳动争议案件进行了总结后表示，造成农民工维权问题突出的主要原因不外两方面，一是劳动违法现象严重；二是现有劳动争议解决机制不畅。

　　“在‘一裁二审’制度下，劳动仲裁不能最终解决纠纷，反而给农民工增加了维权程序和维权成本。”佟丽华称，在仲裁裁决不具有终局性的前提下，仲裁前置并没有方便劳动者快捷地解决劳动争议，因为很多劳动争议案件在经仲裁裁决后仍然进入诉讼程序。

　　据悉，在全国人大常委会分组审议中，不少委员也表达了对“一裁两审”制度的质疑。

　　全国人大专职常委任茂东建议解决劳动争议的方式实行“裁审双轨、各行其道、各自终局的双轨制度”。理由是“一裁两审”的制度设计过于复杂，增加了处理劳动争议的程序和成本，人民法院与劳动仲裁机构互相脱节，造成各方面的浪费；在目前劳动违法现象普遍的情况下，如此制度设计使得处理劳动争议的渠道过于狭窄；此外仲裁前置不能体现仲裁自愿的原则。

　　对劳动仲裁制度诟病最多的，是其既没有行政执法部门的高效率，又缺乏司法审判机关的权威性

　　既然“一裁两审”制度难以实现简化程序、缩短时间、降低成本的目的，那又该作怎样的制度设计呢？

　　从草案中可以看到，一共51个条款中，关于劳动仲裁的规定达一章四个小节共计31个条款，这一篇幅足以显示出，在立法机构的制度设计中劳动仲裁在整个劳动争议处理中有着相当的重要性。对此，全国人大常委会委员傅志寰在小组审议时表示，人力资源往哪里配置的问题，应该体现执政为民，职工选择什么，需要尊重他们的意愿。应该让职工在维护权益时，愿意找劳动仲裁委员会可以，愿意直接到法院起诉也可以，这两条路是并行的。

　　记者在采访中发现，目前对劳动仲裁制度诟病最多的是，其既没有行政执法部门的高效率，又缺乏司法审判机关的权威性，而且由于具体操作上的行政化、司法化倾向，具有较大的随意性。

　　比如，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面代表组成，虽然形式上不是行政部门，但仲裁委员会主任由劳动行政部门负责人担任及劳动行政部门的劳动争议处理机构为仲裁委员会的办事机构，决定了劳动争议仲裁难免不受到劳动行政部门的控制。而且，随着各地劳动行政部门推行劳动争议仲裁实体化建设，纷纷建立劳动争议仲裁院，这种劳动争议仲裁行政化的问题更加突出。

　　事实上，有的劳动争议仲裁机构和人员对当事人的仲裁申请既不予立案，也不出具不予受理通知书，仅以口头形式应付当事人。由于劳动仲裁人员是劳动行政工作人员，很多时候不能独立行使仲裁权力，一些用人单位找劳动局长打招呼干预办案。

　　同时，从仲裁机构本位出发而进行的如庭审的准备、案件的审理以及仲裁裁决作出的期限等烦琐的仲裁程序性规定，很难尽快解决职工的工资、工伤等急迫问题。劳动争议仲裁程序的司法化倾向，无疑增加了当事人在解决劳动争议时所耗费的时间和精力。

　　其实，了解我国劳动争议处理制度发展沿革的人都知道，设计“一调一裁两审”体制、强调仲裁前置程序的初衷，正是为了简单、快捷地化解矛盾，将大量劳动争议案件挡在仲裁门前，减轻诉讼压力。可实际情况又如何呢？

　　据北京市农民工法律援助工作站的统计，在他们给予法律援助的2196名农民工中，其案件经过仲裁程序的有410人，通过仲裁而最终解决纠纷的只有54人，其中仲裁调解的有37人，真正经过仲裁裁决解决问题的仅有17人，占到全部仲裁案件的4.1%，也就是说经过仲裁裁决而不起诉的不到一成。此外，根据最高人民法院2007年的工作报告，2006年法院系统审理劳动争议案件近18万件，将其除以劳动和社会保障部门公布的2006年受理审结的44.7万件，仲裁后的起诉率为40%左右。