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独家视角
作为一部专门的行政法典，应该把控制行政权力的违法和滥用作为其最主要的价值取向，以预防和制止行政垄断行为、保护市场主体的公平竞争作为最主要的
目标。
据报道，日前国务院法制办整体删除了《反垄断法》(草案)有关“反行政垄断”的一章，只在总则中保留了一条反行政垄断的宣示性规定。如此以来，就使反垄断法基本上成为一部单纯制止市场经营主体经济垄断的法律。
在反垄断法(草案)制定过程中，是否应该规定反行政垄断的内容，实际上一直是理论界争议的焦点，而这次改动似乎为这一争论暂时画上了一个句号。但是，由于行政垄断在我国经济活动中的普遍存在早已是一个不争的事实。因此，人们不禁要问：反垄断法不规定反行政垄断的内容是否具有合理性？应该怎样为反行政垄断立法以实现对其的法律规制？
应该说，在反垄断法中规定反行政垄断的内容是可供选择的立法模式之一。但有一种观点认为，反垄断法不规定反行政垄断的内容，更具有合理性。
行政垄断是政府及其职能部门违法行使行政权力限制竞争的行为，是行政主体实施的违法的行政行为。而传统反垄断法规制的经济垄断，实际上是一种市场主体从事的经营行为。因此，不仅从涵义分析，行政垄断与其有着本质的区别，而且，二者在成因、规制手段和责任承担方式等方面都有着根本性的不同。规制行政垄断主要是控制国家公权力，防止行政权力的滥用，因此，这应该是行政法完成的任务。传统的反垄断法作为“经济宪法”规制经济垄断，主要是控制市场主体的经营行为。因此，如果把二者规定在一起，不仅容易造成立法技术上的困难，而且难免导致理解和执行中的混乱。同时，传统反垄断的责任承担方式并不适合于行政垄断。把反行政垄断规定在反垄断法中，实际上容易弱化对于行政权力的控制，人为地造成救济渠道的不畅通，如不利于行政复议、行政诉讼等行政法救济手段的适用等。
而通过行政法来规制行政垄断，不仅是行政主体实施的行政垄断行为本身行政性的内在要求，也是在市场经济条件下依法行政、建设法治政府的主要内容之一。市场经济要求政府履行职能既不越位也不缺位，既要为市场经济的运行提供良好的环境，同时也不能利用所掌握的行政权力和资源进行利益寻租、违法干预市场经济的有效运行。但是，现实仍然与法治政府要求的目标相去甚远，行政垄断现象仍然十分普遍，主要表现为各种地方和部门保护、地区封锁等等。而这与我国目前规制行政垄断的行政法制体系不完善有很大的关系。因此，为了更有效地规制行政垄断行为，我们可以在适当的时候制定一部统一的反行政垄断法典。
作为一部专门的行政法典，应该把控制行政权力的违法和滥用作为其最主要的价值取向，以预防和制止行政垄断行为，保护市场主体的公平竞争作为最主要的目标。首先，在内容上应该明确行政垄断的涵义，并准确界定行政机关在市场经济活动中可以干预的范围，区别合法的行政宏观调控行为和行政垄断行为的界限；其次，应该科学地建构行政垄断行为的责任及其追究方式。根据行政法的一般原理，不仅应该追究违法行政机关的责任，对于有故意或重大过失的直接责任人，也应该追究行政责任，以增强行政人员自觉依法的意识。可在各级政府设立专门的反行政垄断机构，增强其权威性；最后，应该健全相对人的救济制度。“没有救济就没有权利”，可考虑在适当的时候把抽象垄断行为纳入诉讼的范围，进一步畅通相对人监督的渠道。
(作者为中国人民大学宪法与行政法博士) |
