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独家视角
12月16日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订，并通过了《司法
解释备案审查工作程序》。这是自2004年5月全国人大常委会在法制工作委员会下设法规备案审查室后，国人看到的中国违宪违法审查的又一进步。
首先，根据国民的意见和现实的需求，违宪违法的审查范围扩大了。依立法法第90条的规定，审查的对象仅限于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。现在把经济特区法规和两高的司法解释也纳入到审查范围中。我们知道，经济特区的立法权与较大的市的立法权有较大的不同，因为它可以变通地执行国家的法律和政策，虽然这一权力是全国人大授予的，但在实践中如何加强对它们的监督审查则是重要问题。两高的司法解释有“两院”组织法和全国人大常委会1981年的规定为法律依据，然而在实践中，无论在解释的主体上、解释的事项上、解释的权限上都存在着问题，正像吴邦国委员长在十届人大三次会议上强调的，加强对司法解释的违宪违法审查，应当成为维护国家法制统一、强化人大监督职能的重要工作之一。所以，审查范围的扩大，可以解读为审查机关对这些问题严重性的重视。
其次，根据宪法和法律的要求及现实经验，明确了违宪违法审查的启动程序。工作程序规定，国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省级人大常委会认为法规违宪违法。向全国人大常委会书面提出审查要求的，由常委会办公厅有关部门接收登记后，报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。公民以及上述机关以外其他机关和社会团体、企事业组织认为法规同宪法和法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由法制委员会进行接收、登记，并进行研究。必要时，报秘书长批准送有关专门委员会进行审查。国务院等国家机关、社会团体、企事业单位以及公民认为司法解释同宪法、法律相抵触，可向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议。以往，我国立法法虽然规定了审查的主体和程序，但请求审查的主体真的要启动这个程序，却发现告状无门。三个博士生请求启动违宪违法审查时，是转弯抹角、用特快专递的方式才将建议递交给全国人大常委会的。上述两个工作程序的设定和实施，无疑将解决启动程序的问题。
再次，根据分工负责的原则，完善了内部的审查机制有利于内部审查程序的公开化与透明。这从修订后的法规备案审查工作程序能够看到，若要纠正违宪违法的法规，第一要与制定机关进行沟通协商。第二通过有关专门委员会提出书面审查意见，要求制定机关纠正。第三是通过上述工作，制定机关仍不纠正的，通过委员会审议决定，撤销同宪法或者法律抵触的法规。同时，《司法解释备案审查工作程序》规定，“两高”的司法解释应当自公布之日起30日内报全国人大常委会备案。同时还对报送和接收的方式、审查工作的分工负责、主动审查和被动审查以及对同宪法和法律相抵触的司法解释的纠正程序作了具体规定。由此我们将会看到，必要的内部审查程序的公开化与透明化，将把审查工作置于人民的监督和控制之下。
规范性文件的违宪违法审查问题是相当复杂的。目前，我国无论宪法、组织法、立法法，还是刚刚制定的两个审查工作程序，都从不同的角度规范了审查活动。如何将上述名义上的规范落到实处，则是当下的急务。所以，我们期待，第一，能否将全国人大常委会法工委下设的法规备案审查室登记接收的案件，选一个典型的案例进行审查，允许新闻媒体进行跟踪报道，允许有关当事人和有关人士进行旁听，这样既可以由审查机关主动形成中国的违宪违法审查先例，又可以教育政府和民众，还可以为学术研究和社会教育提供素材，可谓一举多得。第二，能否把法律之间的冲突纳入到审查的范围中来。现实中，这方面的纠纷也较多，但缺乏解决的途径和程序。第三，能否在时机成熟的时候建立独立的宪法委员会，通过中华人民共和国监督法，落实违宪违法审查问题。
作者系本报评论委员会委员 |
